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中国应如何妥善使用财政资源?

来源:经济观察报 作者:贺军 陈功 时间:2008-11-21
中国经济的持续增长,使得政府拥有了前所未有的强大的财政资源。有“充裕”的财政资源垫底,中国近年投资建设的大手笔,也让世界侧目。

  在如今这样一个特殊时刻,投资拉动更是必须的,但以往的投资决策中所体现出的一些问题,比如财政资源的使用效率、决策民主化等等,都值得我们加以借鉴和深思。

  财政资源增长与公共服务增

  加并不匹配

  数据显示,从1997-2007年,我国的GDP增长了234%,财政收入从8642亿元增长到5.1万亿元,增长了490%!值得注意的是,中国财政收入近年呈现加速趋势。2008年1-9月,全国财政收入累计达48946.86亿元,同比增长25.8%。据财政部预计,今年全年财政收入超过6万亿元没有太大问题。

  政府征收了税费,钱应该怎么花?政府的定位是公共服务的提供者,也就是说,应该提供更多更好的公共服务,这才是政府花钱的正道。但从国内的实际情况看,仍然与此有着一定的差距。

  以九年制义务教育为例,中国从1986年开始实施《义务教育法》,规定国家对中小学生提供 “免收学费”的九年制义务教育。但这一法定义务很长时间未能真正实现。据教育部统计,在2000年底实际上全国还有522个县(旗、场)没有达到“普九”的目标。农村地区的义务教育学杂费免除直到2006年才开始实现,城镇免费义务教育则在2008年才开始落实。最基础的义务教育尚且如此,整个教育体系的投入欠缺就差得更远了。

  在解决“三农”问题上,同样表现出财政投入不足的问题。“三农”问题的产生与两类“剥夺”有关:一是工农业 “剪刀差”,这是工业对农业的剥夺;二是城乡差别,这是城市对农村的剥夺。长期以来,中国农民和农业为政府在农村发展建设上的投入不足大量“买单”。直到2000年以后,中国才开始以减轻农民负担为中心的农村税费改革。直到2006年1月1日,中国才废止了《农业税条例》,免征农业税和牧业税,终结了延续2600多年的“皇粮国税”。

  除了这些老问题外,很多新问题也亟需财政资源来加以解决。如中国各地严重的水污染及缺水问题,这已经不只是一个简单的环境问题,而是影响到成千上万人饮水安全的迫切问题。以北京为例,有关预测称2010年北京市需水量将达到53.95亿立方米,缺水12.62亿立方米(占需水量的近1/4)。水污染及缺水问题涉及到流域治理、减排治污、跨流域调水、供水系统、城市基础设施建设等多个复杂的环节,已经远不是市场所能解决的,需要政府以财政投入来推动。

  此外,我们还可以在公共医疗卫生、社会保障、食品安全等多个领域,找到许多亟需政府投入建设的漏洞。一句话,与近十几年来中国经济和财政收入的增长相比,中国民众所得到的公共福利增加严重不足,滞后很多。

  纳税人的钱都花到哪里去了?

  既然老百姓的福利没有同步增加,那么纳税人的钱都花到哪里去了?在每年的政府预决算执行报告中,可能只能找到一部分答案。

  媒体披露的信息提供了财政资源使用的另外一个侧面。据国内《学习时报》报道的数据,2004年,中国公车消费财政资源超过4000亿元,全国一年公款吃喝在2000亿元以上,再加上公费出国一项消耗的财政费用达3000亿元,三者相加总数高达9000亿元以上。即使以2007年财政收入5.1万亿元来计算,上述三项消费也占了财政资源的17.6%。

  此外,财政资源有可能被滥用的情况还存在于另一重要领域——大型工程项目的建设。长期以来,中国经济对投资拉动的依赖较高,而很多投资是由政府推动的大型建设项目,即使在消费增长中,也有不少是与这些大型建设项目有关。

  根据互联网公开资料,我们整理了中国近期的部分超级工程建设项目,并进行了简单汇总,结果发现中国的建设工程总规模极为惊人,其中,铁路交通类和电力、水利设施类项目,作为大项目中占比最大的两类,投资金额分别达到33184.70亿元和48300.84亿元;能源类、区域开发类、公路交通类项目次之,投资金 额 分 别 为 26361.22亿 元 、25433.89亿元和14609.73亿元;三农类项目为11245亿元、环保类项目15600亿元;其他类如城市建设、桥梁隧道类、航空类项目等,投资金额也都以千亿计。如果简单汇总资料中102项工程的投资金额,总规模竟然高达19.1万亿元人民币,这相当于 2007年中国 GDP总量的76.4%!

  要说明的是,这些超级工程项目清单中,有很多本身确属民生工程,同时我们也有理由相信,在中国政府的决策考虑中,这些超级工程是作为推动经济增长的重要动力而储备的,但毋庸置疑的是,大部分的工程项目将落实于国有企业,乃至催生更多新的国有企业、国有资产,资源还是用在了体制内,消耗在了体制内。问题是,如果高达10多万亿的资源向投资项目倾斜,将会挤占一些本可直接用于发展民生福利的财政资源。19.1万亿元的投资额,大致相当于2007年全国财政收入的3.74倍。这意味着,中国的纳税人在3年多时间内缴纳的税收,都会变成与直接福利或存某些差异的重大项目,变成了钢筋混凝土、厂房、公路、铁道、桥梁。

  公众的福利和财富增长

  更应考虑

  在全球经济和中国经济都在放缓的背景下,寄望大型投资项目拉动经济已成为主流思路。到明年,我们将看到又一轮以“保增长”为目标的投资建设高潮。大上项目大搞投资的“保增长”方式,对于当期保经济增长数字当然是最有效的,但是,除此而外,公众的福利增加和财富增长似更应被优先考虑,或至少应摆在与投资拉动同等重要的位置上。

  比较中国近年经济增长、财政收入与居民收入的数据,我们可以看到其中的巨大差异。从1997-2007年,中国的GDP增长了234%,财政收入从8642亿元增长到5.1万亿元,增长了490%!而同期城镇居民可支配收入却只增长了167%,农村居民的人均收入只增长了约98%。收入增速显著低于财政收入的增长。2003-2007年,我国税收收入增速分别为20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%,而同期我国城乡居民储蓄存款增速却只有 19.2%、15.4%、18%、14.6%、6.8%。

  上述数据对比清楚地说明,政府享受到了经济增长中的最大好处,中国财富积累过程中的最大受益者是政府。如果政府再把财政资源大量投入到各种大的投资建设项目中,有时不免会在某种程度上挤占百姓福利增加、生活水平提高所需的资源。

  在中国经济发展转型的过程中,中国最应该花钱的地方是大型基建项目,还是老百姓的消费?学者陈志武曾提出:“过去,中国常采用政府加大基础设施和大工业项目投入的方式刺激经济增长,但现在再把很多钱砸到基础设施和工业项目上将得不偿失。现在有那么多国有企业的利润,有这么大的国有资产升值,特别是有很多的国有土地出让金,相当一部分都应该送给或者是退回给老百姓,特别是以各种方式补贴中低等收入者的医疗开支、教育开支和基本生活开支。这样,中国的GDP增长在明年、后年全球经济衰退的困境之下,也能持续下去。”

  这种看法是有道理的,它选择了与大搞投资不同的发展思路——通过刺激和培育消费 (尤其是居民最终消费)来促进经济持续发展,而减税是政府最应该做的事情。从掌握的财力来看,中国政府减税的能力应该不成问题,减税的空间也很大。减税政策从哪里着手呢?在我们看来,减税政策的焦点不应该只集中在增值税改革上,因为增值税改革最大的受益者是企业,从刺激消费、让老百姓得到实惠的角度来看,增值税改革显然起不到明显作用。

  我们认为,减税政策不能只关注企业投资,而应该有更多直接面向老百姓的措施。比如大幅调高个人所得税起征点,甚至是对部分阶层的民众实行退税。我国从2008年3月1日将个税起征点从每月1600元调至2000元,但值得注意的是,在这种情况下个税收入仍然飙升,2008年上半年个人所得税完成2135亿元,同比增长27.3%,比上半年GDP增速10.4%还快了一倍多。显然,面向民众的减税还有很大空间,即使把个税起征点提高到5000元,也不会对国内税收产生显著影响。

  在财力雄厚的情况下,对民众直接减税,实际上显示了是否愿意向民众“让度”利益,让民众增加收益。我们可以看到,面对次贷危机以来的经济放缓,多个发达国家已经采取了多项直接减税的政策。今年初,美国政府已推出了面向1.3亿美国家庭与个人的1500亿美元退税计划。就连不需要纳税的低收入人士,也能收到300美元的退税。今年8月,日本金融厅表示,正在考虑建议部分免除股息税和资本利得税。

  举国体制办大事与投资决策的民主化

  中国政府是“大政府”、“全能政府”,长期以来,政府习惯于主导经济发展,而投资领域是最能体现政府意志的领域。

  但我们也应注意到,从古至今的历史都证明,如果投资决策缺乏监督与制衡,那么必将导致财政资源被滥用。

  分析到这里,问题的实质显现出来了,这是财政资源使用的民主化问题。

  在制度比较完善的市场经济国家,财政资源的使用具有较高的民主性。这些国家在长期财政资源使用的实践中,以较高的法治化水平,形成了透明度高、责任划分明确、绩效评价科学的财政资源使用制度;完善的管理机制,特别是权利制衡机制,依法确定了各级政府及其各职能部门之间的责权利关系。

  在完善的制度和监督之下,那些市场发达国家运用财政资源时小心翼翼,完全不同于我们的大手笔、大规划。政府预算的法定性程度不高,可以说是我国财政监督法律制度存在的最大缺失。在我国预算年度采用的是历年制,即从每年的1月1日到12月31日,但新一年的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过后才能成为正式预算,才将预算草案上升为法律性文件。这意味着我国每一年预算年度中,有两三个月时间进行财政活动没有法律的依据,即出现了 “约束盲区”。与市场发达国家相比,我国也没有第三方的机构来制约、监督财政资源的使用。政府在市场竞争领域的介入,具有了“运动员”和“裁判员”的双重角色,显然也就无从谈起监督了。

  如果要完成“十七大”提出的完善公共财政框架体系的任务,要对政府使用财政资源进行约束和制衡,就必须推动财政资源使用决策的民主化,建设相应的民主化机制。在现代的中国,只有一种更文明、进步的民主化机制,方可保证财政资源利用的合理性与科学性。

  (作者系安邦集团高级研究员)

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