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李侠:重视科技政策敏感性分析的研究

来源: 作者: 时间:2009-11-06
自2008年底世界金融危机爆发以来,从国家到地方各级政府都陆续出台了一系列风格各异的吸引海外人才的政策,由此也引发了社会各界的广泛关注与热议。抛开各类人才政策的具体内容不谈,笔者发现在各类政策制定中都存在一个很少被关注的方面:即对政策的敏感性分析的研究。由于缺少这个环节,政策质量评价也就无从下手,实时的政策质量评价就更无从谈起,从而导致大部分政策评价都沦落为一种近乎无效的事后评价。
 
那么,科技政策的敏感性与政策质量有什么关系,如何正确分析政策的敏感性呢?这些工作都是衡量科技政策制定水平高低的指标。
 
任何科技政策都肩负两种使命:其一,实现国家的意志与目标;其二,对行为者的行为进行规范与导引。为了完成这两种使命,它主要通过对利益的分配格局与分配方式的掌控来实现;换句话说,就是通过对资源(预算)的不同分配方式来实现。
 
科技政策涉及的资源主要包括3种:经费资源(经济)、荣誉资源(文化)与权力资源(政治)。任何科技政策都是通过对这3种资源的调控与配置,来实现其政策目的。
 
所谓的政策敏感性,也就是公众对政策空间内的资源配置方式的关注程度的度量,它通常以舆论或民意的形式存在于公共领域内。由于国家政治体制的不同,公众对政策的敏感性分析的结构也是不同的,这种不同主要体现在公众的认知模式中对3种资源的重要程度(偏好)的排序上。
 
据笔者考证,在成熟的民主制的完全市场经济体制国家里,科技政策受众以及公众的偏好顺序主要体现为如下次序:荣誉资源、经济资源与权力资源。换言之,这种排序就是政策受众与公众对该项政策的敏感性强度的排列次序。而对于我国这样的民主体制与市场经济体制还不完善的国家来说,政策受众与公众对政策涉及的3种资源的偏好,基本上是按照如下顺序排列的:权力资源、经济资源与荣誉资源。由此不难发现,在我国的科技政策制定中,政策受众与公众对政策中所涉及到的权力资源的分配是最为敏感的。但是,由于权力分配的高度垄断特性与单向不可逆转的特点,对权力资源的这种强烈的敏感性反而以隐藏的形式存在。所以,对于中国的科技政策来说,最为敏感的因素就退化为对于经济资源配置方式的被过分夸大的关注上,以此释放对于权力资源的敏感性被抑制后的补偿效应。对此,政策受众与公众以比较直接的方式强烈表达了自己对于政策中资源分配方式的加倍敏感。另外,在这个排序中,名誉资源的偏好排序位于最后,这主要是由于在中国目前的评价体制下3种资源在学术场域内的兑换比率不同造成的;换言之,权力资源在中国具有无可匹敌的优先性,潜在收益最大。但是这种资源的来源是单一的,缺乏竞争性,并且完全被垄断,它可以获得其他资源所不具备的高额回报,在与其他资源的兑换中,“汇率”比较高,而这种资源的获得个人几乎无法确定。因此,政策受众与公众只好退而求其次,转而对政策中涉及到的经济资源的分配保持高度敏感性,毕竟它是实实在在的可以争取的资源。荣誉资源仅具有不确定的长期潜在价值,短期价值不大,所以敏感性比较低,在几种资源的交换中的“汇率”也比较低。
 
由此引申一下,这种偏好排序可以很好地解释中国学术不端现象比较普遍的原因,因为通过牺牲荣誉资源,获得权力资源或者经济资源都是划算的。再者,中国知识分子之所以热衷于学而优则仕的发展路径,主要原因在于,仕途代表了对于权力资源的掌控,它的“汇率”在各种资源交换中是最高的。坦率地说,这种民族文化中的偏好排序是不利于中国科技事业的发展的,这也是笔者一直反对文化复古主义的一个主要原因所在。此番“千人计划”之所以呈现出高度的敏感性,是因为该政策涉及到试图直接把两种不同资源一起捆绑分配,即权力资源与经济资源的一并划拨,在资源比较稀缺的科学场域内可以想见它所引起的高度争议。
 
现在的问题是,政策的敏感性与政策质量有何关系?是否敏感性越高,政策质量就越好?其实这是一种误解,政策的敏感性分析,只是为政策质量的实时监测提供了快速的反馈渠道。由于各项政策涉及的目标不同,那些远离人们日常生活的政策,即便具有重大的未来意义,也很有可能不敏感。相反,一些不具有重要意义的政策由于与现实生活的过分接近,也会呈现为高度敏感。因此,敏感性不代表政策质量的高低,但是敏感性分析如试纸一样,可以方便人们检查政策质量,同时也有利于政策目标的实现。因此,我们可以说,越是敏感的政策,也越容易发现政策制定中存在的问题,并有可能为政策质量的改善提供真实的依据。反之,如果一项政策不敏感,则政策质量也就很难判别,也无助于政策目标的实现。
 
政策的敏感性与什么有关呢?在笔者看来,政策敏感性主要与下列3种因素有关:其一,政策受众的规模。一般来说,政策受众的规模越大,政策的敏感性越高。其二,政策效应的显现时间。政策效果显现得越快,政策的敏感性越高。其三,政策所针对的资源类型。涉及政策受众偏好排序高的政策,敏感性就高,如工资政策或税收政策的变化敏感性就高。
 
基于上述分析,政策制定中必须重视政策的敏感性分析的研究,只有这样才能保证政策的质量与目标的实现。如果一项政策是长期政策,不易控制政策质量,为了保证政策目标的实现,那么在政策制定中必须设定一些敏感性指标,只有这样政策质量才能得到最大程度的关注。敏感性高不见得就是好政策,但是一直不敏感(惰性)的政策,肯定是坏政策。
 
(作者为上海交通大学教授)
 
《科学时报》 (2009-11-6 A3 周末评论)

 

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