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央地财政关系别在集权分权中兜圈

来源: 作者: 时间:2017-06-14

 

经济观察报 杨志勇/文  中央和地方财政关系是建立现代财政制度的重要内容之一。

与其他财税改革相比,央地财政关系的调整和规范难度最大。这一方面是因为央地财政关系影响面广,各方利益都可能受到影响,另一方面是央地财政关系的确定本来就有技术难度。选择什么样的原则以及具体制度的设计,都难以直接照搬其他国家的做法。

财政集权分权思路与具体制度的形成还有遥远的距离。在集权分权内部兜圈,是无法解决具体财政体制选择问题的。以特定的单一制国家或联邦制国家为参照系,因为参照系自身也在演变之中,所以要有拿来就用的方案几无可能。一些国家如今表现出来是财政集权,但历史上财政分权反而是其特点,只强调财政集权显然是静态地看问题。动态分析并剖析其中制度变化的逻辑机理可能对中国更有用。人口、土地、各地经济社会发展的差距等因素,让当下中国中央和地方财政关系的处理,比任何一个国家都可能要复杂得多。我们有必要透过现象,认识实际中的央地财政关系,才能为规范央地财政关系找到出路。

透过模糊地带的“隐性地方债”看积极因素

新预算法已经赋予省级政府发债权,但是这样的疏导方式似乎尚未从根本上满足地方政府的债务需求。一些地方仍然采取种种方式,绕道融资,可能形成规模不等的“隐性地方债”。这已引起中央的高度重视。对于这样的地方债问题,我们需要一分为二进行分析。“违规”是问题的一方面,但另一方面是地方政府仍有做事的积极性。这种积极性显然是需要肯定的。

我们需要思考的是,为什么有了新的预算法,而且还有了一系列规范地方债的通知规定,一些地方还要这么做呢?如果一种规章制度颁布滞后,响应者寥寥,那么我们很可能需要拷问的是,如此规章制度是否接地气,是否真正与社会发展的要求相吻合。

有意思的是,改革本来就是要突破既有制度约束的行为。不突破具体制度约束,就谈不上改革。改革从一定意义上说是一种“违规”行为,只不过这种行为符合社会发展的需要,后来能够得到肯定。从形式上看,一些所谓“违规”行为和某些改革并没有什么两样。改革自身的探索性特征决定了区分具体改革和“违规”行为存在一定的困难。这可能是面对高压态势,一些地方政府官员仍有动力突破制度约束的最主要因素。面对这样的行为,显然更需要的是制度的进一步完善,而不是“一刀切”的“问责”。

地方政府的“违规”一般不会明目张胆,多数是在模糊地带做事。“隐性地方债”之所以会存在,是因为地方政府和一些国有企业的纽带关系还在,且很难切断。地方政府可以影响国有企业,哪怕中间设定所谓的防火墙也是如此。至少在地方国有企业的人事安排上,地方政府可以施加影响力。这样,地方国企在某种程度上可以为地方政府所利用。地方国企和政府互动的另一结果是国企的某些行为可以得到地方政府的“背书”。地方政府通常不会在限额之外明目张胆地直接举债也通常不会突破“铁律”,但是各种各样的财政金融合作,融资担保、产业投资基金支持、PPP等,都可以是地方债行为的变种。地方做事总是需要钱的,或地方政府直接出钱,或地方政府找人来出钱,否则事情就无法做下去。一些地方必须做的事,地方会努力自行解决。上述的一些模糊地带外的融资行为,就可以视为地方的努力。当各种融资的大门关闭之后,地方还能怎么做呢?

地方经费有困难,即使表面上属于地方的事权,最终也可能获得上级乃至中央的支持。这就是“名义事权”与“实际事权”问题。名义上规定地方去做,但实际上地方做不到,最终就会产生事权的转嫁行为,地方将自身的“名义事权”转嫁给中央,最后,“名义事权”和“实际事权”就有相当的差距,事权划分的规定也会因此流于形式。中国正在规范央地事权的划分,方向正确,但是如果划分之后的制度不能得到遵守,那么其意义就会大打折扣。因此在规范事权划分的同时,相当部分的精力应该放在事权实现的财权和财力保障上。

仅看中央本级支出不足以发现中央财政的实际影响力

央地财政关系相当复杂,这里不仅是中央政府和地方政府财政之间的关系,而且这里还蕴含着中央各部门和地方之间的关系。关于这个问题,时任国务院副总理的朱镕基就曾指出,1994年的分税制改革留了一个小小的“尾巴”。当时中央各个部都有财政部给的一笔钱,由各部再给地方,共有300多亿元。分税制改革本来应该改掉这一点,但是考虑到机构改革没有完成,部门还那么多,部长到下面出差,基层提出许多问题,而部长手中没有“一把米”,就缺乏解决问题的基本条件。中央政治局常委会决定等有关部门撤销时一并解决,而且确定今后300多亿元不再增加。(参见《朱镕基讲话实录》,第一卷,人民出版社,2011年,第365页)这一问题迄今尚未完全解决,各种类型的专项转移支付仍然存在。当然,这不是说不需要专项转移支付。专项转移支付本来就是中央控制地方的手段。与一般性转移支付相比,其好处是中央的政策意图更容易得到贯彻。改革需要的是规范专项转移支付,而不是取消。

经常提及中央本级支出仅占财政支出的15%左右,也就是说财政所花的钱,只有15%是中央花的。从账面上看,确实如此。海外经常有人用中央的人事任命权来加以解释,仅此是不够的。中央对地方在财政上的控制不是15%可以解释的。中央给地方的钱,无论是以一般性转移支付,还是专项转移支付的形式,只要在使用上必须遵守中央的规定,那么中央的意志同样可以得到贯彻落实。显而易见,专项转移支付的实际支出方是地方,但直接代表的是中央的意志。一般性转移支付中除均衡性转移支付之外,其他多数有明确用途规定,所代表的同样是中央的政策意图。也就是说,中央直接决定的财政支出绝非15%这么低的支出比例所以概括的。如果再考虑地方所花的钱,有相当部分根据的是中央制定的财务管理制度,那么中央支出以及中央直接影响、间接影响的支出比例,就是一个较高的比例水平。中央对地方的影响力,由此可见一斑。判断中央财政的影响力,不能只看15%,那只会产生误导。这也是划分事权和支出责任中需要注意的问题。

只要是事先确定归属地方的税收收入就是地方税

地方政府做事,确实需要有更多属于自己的钱,否则各种扭曲行为容易出现。地方花自己收的钱,与花上级乃至中央给的钱相比,通常更加节约。基于这样的认识,地方政府需要地方税收入。

什么样的税才是地方税?什么样的税才有资格充当地方税?分歧相当大。有一种流行的观点是,只有全部收入仅仅归属于地方的税种才是地方税。倘若以此为标准,那么我们就会发现,无论如何,都找不到足够多的税种为地方提供充分的税收收入。一个税种,全部收入归属地方的,当然是地方税。但是,地方税的判断标准应该有所突破。一种税只要能够直接提供地方税收入,就是地方税。也就是说,中央和地方共享税属于地方部分同样可以是地方税,只要事前就确定了地方能够从中分得的份额且不能轻易改变即可。中央和地方税收收入的划分之关键是规则事先给定。

现代国家税收征管必须高效,一些税种的征管规模经济明显,那么这样的税种就更适合高级别的政府乃至中央政府征管。从现有的税种来看,单独归属于地方的税种数量不少,但所能提供的地方税收入极其有限。增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等都是属于收入规模大,但在征管上具有规模经济的税种。地方税收入主要来自于和中央共享的税收收入。这些共享税所提供了大量地方税,它们理所当然是地方税。只不过与只属于地方的地方税相比,它们确实具有一定的特殊性。拟议中开征的房地产税也会是地方税。

未来如果有新的且适合地方征收税种出现,那么这样的税种也会是地方税。至少在当前,税种的约束因素决定了地方要依靠纯之又纯的地方税取得大部分收入是不可能做到的。对于地方来说,未来即使有了房地产税,相当部分的财力还得依靠中央的财政转移支付。央地财政关系所涉及的诸多具体问题,实际上是相互牵连的,但都有一个目标,即形成一种激励相容的机制,让中央和地方的公共服务目标都能够有效地实现。

(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)

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