应当注销已经生效的行政许可「行政许可注销适用程序」

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【实务观点】

从注销与行政许可效力两者的关系来看，如果注销具有实体上的意义，则行政许可在注销后，其效力便不复存在，这种情形下注销与撤回、撤销、吊销就属于同一性质的法律行为，但这又与行政许可法第七十条第四项的规定存在逻辑上的冲突。如果将注销许可定位为程序行为，就具有了合理性，这意味着注销与行政许可效力的丧失并无因果关系，注销并不具有终止行政许可效力的制度功能，它仅仅是在行政许可的效力因法定事由丧失后，行政机关办理的一种手续，该手续发生的时间不可能先于行政许可效力的丧失。注销是行政许可失效后办理的一种手续，即在注销之前，行政许可已经失效或者实质上已经失效。

【案件简介】

❶当事人：

上诉人（原审原告）靖江市黄浦旅游服务有限公司。

上诉人（原审被告）靖江市水利局。

❷原审法院查明的事实：

2014年10月29日，靖江市水利局依黄浦旅游公司申请作出靖水行审〔2014〕10号《关于在天生港闸外东侧停靠黄浦号游轮用于餐饮服务场所的行政许可决定》（以下简称10号行政许可），同意黄浦旅游公司在靖江天生港闸外东侧50米—190米处停靠黄浦号游轮用于餐饮服务场所。黄浦号游轮所占用河道管理范围内的土地属水利工程用地，属临时占用，占用期限为2014年10月29日至2016年10月29日，如期限届满后仍需继续占用，应在期限届满前30日内向靖江市水利局申请办理延期手续。期限届满或延期申请未获批准，则自行拆除，不作任何经济补偿。

2017年6月20日，靖江市水利局以黄浦旅游公司占用期已满、未按相关规定办理延期手续为由，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第七十条第一项规定，作出靖水行注〔2017〕2号注销行政许可决定，注销10号行政许可。黄浦旅游公司不服，向泰州市水利局申请行政复议。泰州市水利局于2017年10月12日作出〔2017〕泰行复第134号行政复议决定，以靖江市水利局作出注销行政许可决定前没有依法告知黄浦旅游公司享有陈述权和申辩权就作出了对其不利的决定、行政行为程序违法为由，撤销了靖江市水利局作出的靖水行注〔2017〕2号注销行政许可决定。

2018年5月8日，靖江市水利局以与靖水行注〔2017〕2号注销行政许可决定相同的事实、理由作出靖水行审〔2018〕12号注销行政许可决定。黄浦旅游公司不服申请行政复议，泰州市水利局于2018年7月31日作出〔2018〕泰行复第68号行政复议决定，认为黄浦旅游公司提交10号行政许可的延期许可申请报告复印件签署有靖江市水利局所属堤防管理所“同意上报”并加盖公章的内容，而〔2017〕泰行复第134号行政复议决定对该申请报告复印件真实性未予确认，在靖江市水利局明知上述情形存在时，仍以黄浦旅游公司未按规定办理延期手续而注销涉案行政许可的依据不足，决定撤销靖江市水利局作出的靖水行审〔2018〕12号注销行政许可决定。

2018年8月29日，靖江市水利局以黄浦旅游公司临时占用水域已满三年为由，根据《江苏省建设项目占用水域管理办法》第二十一条“临时占用水域的期限不得超过2年；期限届满确需继续占用的，应当在期限届满前30日内向原审批的水行政主管部门申请办理延期手续。临时占用水域延长期限不得超过一年”之规定，认为黄浦旅游公司已无延长许可占用的可能，依据行政许可法第七十条第一款之规定，作出注销10号行政许可通知。同时，依据《江苏省建设项目占用水域管理办法》第二十六条之规定，靖江市水利局要求黄浦旅游公司在接到该通知书10日内，恢复水域原状；逾期不恢复原状的，由该局指定单位代为恢复，所需费用由黄浦旅游公司承担。2018年9月5日，靖江市水利局在靖江日报上刊登《注销行政许可通知书》。黄浦旅游公司于2019年4月3日诉至法院。

❸原审法院观点：

本案被诉行政行为系注销行政许可证书行为。10号行政许可系靖江市水利局依法赋予黄浦旅游公司在2014年10月29日至2016年10月29日期间临时占用水域实施项目建设的资格，符合行政许可（审批）依申请赋权的特征，故靖江市水利局注销10号行政许可之行政行为，属于人民法院受案范围。

靖江市水利局具有注销超过有效期限的行政许可证书的法定职权。10号行政许可系靖江市水利局根据《江苏省建设项目占用水域管理办法》之规定审批颁发。《江苏省建设项目占用水域管理办法》第五条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水域的管理和保护工作。”靖江市水利局作为靖江市水行政主管部门，系该许可的实施机关，有权注销10号行政许可。

黄浦旅游公司主张黄浦号游轮停靠不受10号行政许可期限羁束的观点不符合客观事实。10号行政许可记载的有效期限为2014年10月29日至2016年10月29日，如期限届满后仍需继续占用，应在期限届满前30日内向靖江市水利局申请办理延期手续。期限届满或延期申请未获批准，则自行拆除，不作任何经济补偿。行政许可法第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”本案中，黄浦旅游公司未提交证据证实其曾向靖江市水利局提交过10号行政许可的延续申请。由此，黄浦旅游公司构成行政许可法第七十条第一项“行政许可有效期届满未延续”的情形。10号行政许可内容为黄浦号游轮在一定期限内占用河道作为黄浦旅游公司的餐饮服务场所，此时游轮的停靠已不是一般意义上的临时停靠码头，而是作为餐饮服务场所这一建设项目的组成部分，属于10号行政许可范围并受许可期限羁束。

被诉行政行为不构成行政程序严重违法。根据正当程序原则，行政机关在对行政相对人作出不利处分前，应告知相对人拟作决定的内容及其所享有的陈述和申辩权利，并听取其陈述和申辩。《江苏省行政程序规定》第五十三条第一款规定：“行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”该规定系江苏省地方政府规章，为江苏省域内行政决定的作出程序设定了高于法律原则的要求，司法应当予以尊重并参照判断。本案中，靖江市水利局在作出注销决定前，未按照该规定履行告知义务，限制了黄浦旅游公司的知情参与权，构成程序违法。然而，行政许可为依申请的授益性行政行为。10号行政许可已经载明了有效期，黄浦旅游公司在领取证书后、许可实施中应当清楚许可的届期日，亦应当了解逾期未延续所致许可失效的法律后果，但其主观上并未在法定期限内申请延续，视为自行放弃权益。由此，在这种处理决定所依据的原因事实简单清晰、法律效果可以预见、逻辑关系十足明了的情形下，靖江市水利局即使未履行上述程序义务，亦不会严重影响黄浦旅游公司在程序进而实体方面的权利，即不构成行政程序严重违法。

被诉行政行为适用法律正确。靖江市水利局适用行政许可法第七十条第一项，对有效期届满未延续的行政许可作出注销的处理行为，适用法律正确。

❹原审法院裁判结果：

虽然注销10号行政许可的处理决定在行政程序上存在轻微瑕疵，但尚未实际影响黄浦旅游公司的权利，故该行为应予确认违法，并得继续保持其确定力与拘束力。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认靖江市水利局于2018年8月29日作出注销行政许可通知的行为违法。

❺黄浦旅游公司请求：

1、黄浦号游轮停泊的行政许可不属于法定行政许可，不受行政许可法的调整，没有行政许可期限的限制。2、泰州市水利局两次行政复议决定均没有责令靖江市水利局在一定期限内重新作出行政行为，靖江市水利局作出被诉行政行为属于以同一事实和理由作出原行政行为相同或基本相同的行政行为，违反法律规定。3、本案中被诉行政行为程序严重违法，对上诉人产生了实际影响，造成了不利于上诉人的行政后果，应当判决撤销被诉行政行为。4、原审判决确认被诉行政行为违法，但又继续保持其确定力和拘束力，适用法律错误，逻辑矛盾。综上，请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审；判令本案诉讼费用由靖江市水利局承担。

❻靖江市水利局上诉请求：

1、黄浦旅游公司在许可证有效期期满前未提出延期申请，其实质是故意放任许可证有效期届满的情形出现，在其未提出延期申请的情况下，靖江市水利局依据行政许可法第七十条第一项的规定作出注销通知行为并不违法。2、根据《国务院法制办关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》第四条“注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予以公告”的规定，靖江市水利局的注销行为没有法律规定应当告知被注销人陈述和申辩的权利。3、注销行为只是行政机关内部对行政许可事项进行有效管理的一种手段，并非是行政机关单纯的执法和处罚行为，原审认定行政程序违法是错误的。综上，请求本院查明事实，重新作出判决，支持靖江市水利局的上诉请求。

❼二审法院观点：

根据本案查明的基本事实，结合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点主要有四个方面：一、黄浦号游轮停靠涉案水域开展餐饮经营服务是否属于占用河道行为；二、被诉注销许可通知是否侵犯了黄浦旅游公司的实体权利；三、靖江市水利局未告知黄浦旅游公司陈述、申辩权是否构成行政程序违法；四、原审法院判决确认被诉注销许可通知违法是否正确。

一、黄浦号游轮停靠案涉水域开展餐饮经营服务属于占用河道行为

靖江市水利局于2014年10月29日作出10号行政许可决定，同意黄浦旅游公司在案涉水域停靠黄浦号游轮用于餐饮服务场所，并明确临时占用期限为2014年10月29日至2016年10月29日。黄浦旅游公司上诉称10号行政许可2年期限的规定只针对该公司临时占用河道管理范围内的土地，其在案涉水域停靠船舶不受行政许可期限的限制。本院认为，这一上诉理由不能成立。

《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”《江苏省水利工程管理条例》第十五条第一款规定：“确因生产、工作需要，必须在水利工程管理范围内兴建工程设施和建筑物的，建设项目的工程建设方案应当经县级以上水利部门审查同意，工程设施和建筑物的位置和界限应当经县级以上水利部门审查批准。”10号行政许可决定中明确载明黄浦号游轮所占用河道管理范围内的土地属水利工程用地，且黄浦号游轮自2014年至今一直停靠在案涉水域，并长期从事餐饮经营服务，黄浦旅游公司也在案涉水域及周边岸线进行了相应建设活动。这显然与一般意义上的船舶临时停靠行为具有实质性区别，依据上述法律规定其属于占用河道行为，理应受到有关占用河道行政许可法律规范的调整和约束。

二、被诉注销许可通知并未影响黄浦旅游公司的实体权利

行政许可法第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”根据该条规定，行政许可的注销，是指基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。特定事实的出现，既包括行政许可实施中具有违法因素，如行政许可被撤销、吊销，也包括其他使得被许可人客观上无法继续实施被许可事项的情形，如行政许可已失效、被许可人死亡。从注销与行政许可效力两者的关系来看，如果注销具有实体上的意义，则行政许可在注销后，其效力便不复存在，这种情形下注销与撤回、撤销、吊销就属于同一性质的法律行为，但这又与行政许可法第七十条第四项的规定存在逻辑上的冲突。如果将注销许可定位为程序行为，就具有了合理性，这意味着注销与行政许可效力的丧失并无因果关系，注销并不具有终止行政许可效力的制度功能，它仅仅是在行政许可的效力因法定事由丧失后，行政机关办理的一种手续，该手续发生的时间不可能先于行政许可效力的丧失。注销是行政许可失效后办理的一种手续，即在注销之前，行政许可已经失效或者实质上已经失效。

一般来说，行政许可是附期限的，被许可人只能在行政许可明确载明的有效期内实施许可活动；行政许可超过有效期的，从事行政许可的活动便失去了法律依据。因此，被许可人需要在有效期届满前，向行政许可机关依法申请行政许可的延期。如果被许可人在行政许可有效期届满后未申请延续行政许可的，或者其延续行政许可的申请未被批准的，其已经取得的行政许可自有效期届满之日起便失去法律效力。严格来说，被许可人在行政许可有效期届满后继续实施许可活动，就属于违法行为，按照行政许可法的相关规定应当承担相应的法律责任。于行政机关而言，这种情形出现后，行政许可机关就应当依据行政许可法第七十条第一项的情形，依职权办理行政许可的注销程序。

《中华人民共和国水法》《江苏省水利工程管理条例》等法律法规虽然规定了在江河湖泊等水域兴建涉水工程必须事先经水利行政部门审批，但并未对审批实施事项作出具体规定。江苏省人民政府规章《江苏省建设项目占用水域管理办法》第二十一条第二款规定：“临时占用水域的期限不得超过2年；期限届满确需继续占用的，应当在期限届满前30日内向原审批的水行政主管部门申请办理延期手续。临时占用水域延长期限不得超过1年。”该款内容符合行政许可法第十六条等上位法的规定，属于对兴建涉水工程行政许可事项的具体规定。参照该款规定，在江苏省行政区划内临时占用水域的行政许可期限，原则上为2年，最长期限不得超过3年。本案中，黄浦旅游公司在原审诉讼中并未提供充分证据证明其依法申请了行政许可延期并获批准。即便黄浦旅游公司客观上在2年许可期限届满前申请了延期并获准许，其临时占用行政许可的期限也在2017年10月29日就已届满；自该期限后，原来的行政许可从法律上已经失效，不能作为黄浦旅游公司主张实体权利的法律凭证。因此，靖江市水利局在10号行政许可已经失效的前提下作出被诉注销许可通知，并未对黄浦旅游公司依法享有的合法权益造成不利影响。

三、靖江市水利局未告知黄浦旅游公司陈述申辩权不构成行政程序违法

听取陈述申辩是正当程序原则的重要内容，其功能主要体现在对行政相对人、利害关系人权益的有效维护和增强行政过程的理性。行政机关在作出行政决定之前，告知将会受到该行政决定不利影响的行政相对人（如行政处罚决定）或利害关系人（如行政许可决定）以事实和理由，有助于确保行政决定的合法性和合理性，平衡公共利益与个人利益之间的冲突。此种情形下，行政相对人或者利害关系人提出的陈述申辩意见，对行政机关最终作出的行政决定具有重要影响，甚至可能会改变最终的行政决定结果。

但是，并非所有行政行为在涉及行政相对人或者利害关系人时都应赋予其陈述申辩权，当行政行为不可能影响到行政相对人的权利或合法利益时，即无此必要。本案中，靖江市水利局作出注销10号行政许可通知，并未剥夺被许可人的实体权益，只是行政许可机关对被许可人权利已经消灭这一法律事实的再次确认。原国务院法制办《关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》第四项“注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予以公告”的规定，也并非要求行政许可机关履行向行政相对人这一特定主体的告知义务，而是因为被许可人的实体权益虽因许可期限届满而从法律上消灭，但之前行政许可的公信力并未同步消失，为了维护正常的行政管理秩序，维护社会交易安全，发挥风险预防功能，行政许可机关应当采取注销程序以消除原有行政许可的公信力，包括收回证书、公告作废等方式。

同时，本院也认可，实践中可能存在有些行政相对人确实不知道许可证照存在有效期的情形，行政机关当然可以基于构建服务型政府和充分保护行政相对人权益的考虑，在法律规范未规定告知相对人陈述申辩权的前提下，利用合理方式向可能因过期而失效的行政许可权利人发出提示。但本案中的黄浦旅游公司作为企业法人，其民事行为能力客观上应当高于作为自然人的市场主体，其长期从事经营活动对许可证照的有效期理应知晓。况且，靖江市水利局在作出本案被诉注销许可通知之前，已经就10号行政许可先后两次作出注销决定，且都经过了行政复议程序，虽然最终均被行政复议机关予以撤销，但在黄浦旅游公司就同一事件多次参与行政程序之后，其客观上也已知晓10号行政许可存在有效期且早已期限届满的事实。此种情形下，靖江市水利局作出被诉注销许可通知前，再重复向黄浦旅游公司告知注销决定的事实和理由，并听取其陈述申辩意见，既不符合行政管理的效率原则，也对最终的注销结果没有实质性的程序价值。

行政程序在其价值分类上可区分为外在价值和内在价值。就外在价值而言，程序是实现实体权利义务的工具；就内在价值而言，每一个程序都有其独立的价值。本院认为，对于程序公正的判断需要结合其对程序价值和实体公正的影响程度综合考量。司法应当尊重行政机关在是否启动行政程序时的适度裁量空间，对于立法所明确规定的行政程序以及虽未在法律规范中规定、但可能会对行政相对人或利害关系人的权利义务产生不利影响的行政行为，行政机关应当履行告知陈述申辩权乃至启动听证程序的义务；反之则无必要。

行政程序亦会耗费一定的行政成本和资源，因此不应无限制地对行政行为施加过多的程序规则约束。作为行政法基本原则之一的比例原则，要求行政机关在执行职务时，面对数个可以选择的处理方式，在法律没有明确规定的前提下，可以就方法与目的之间的关系权衡选择更有利于行政目的实现的方式。因为效率是行政行为的优先价值，在行政过程中所付出的程序成本最终是由全社会来承担。采取公告方式公布对已经失效的行政许可予以注销，并在公告中载明注销的理由和结果，有利于节约行政成本，提高行政效率，且并不会损害被许可人的实体权益。故靖江市水利局在本案中并不负有告知黄浦旅游公司陈述申辩权的法定义务，其未告知黄浦旅游公司陈述申辩权不构成行政程序违法。

四、原审判决确认被诉注销许可通知违法系适用法律错误

结合前述分析，靖江市水利局针对黄浦旅游公司已经失效且不可能再继续延期的10号行政许可决定作出被诉注销许可通知，并未侵犯黄浦旅游公司的实体权益，且亦无听取该公司陈述申辩的程序必要性。因此，靖江市水利局直接以公告的形式公布注销10号许可决定的结果和事实理由，属于在行政程序自由裁量权范围内的正当行政活动，符合原国务院法制办《关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》第四条的规定，并无不当。

原审法院认定靖江市水利局违反《江苏省行政程序规定》第五十三条第一款“行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩”之规定，属于对行政规章的不当参照。本案被诉注销许可通知并不属于行政执法决定，而是程序性事项，没有适用告知陈述、申辩权的必要性。原审法院进而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，作出确认违法的判决，系适用法律错误，本案应当判决驳回黄浦旅游公司的诉讼请求。

❽二审法院裁判结果：

上诉人黄浦旅游公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；上诉人靖江市水利局的上诉请求成立，依法应予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项和第三款等规定，判决如下：一、撤销江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初114号行政判决；二、驳回靖江市黄浦旅游服务有限公司的诉讼请求。