发挥县城作用促进城镇化建设工作「加快县城提升改造」

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来源：经济日报

今年5月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。本期邀请几位专家围绕相关问题进行研讨。

主持人：本报理论部主任、研究员 徐向梅

县城在城镇化建设中承担重要功能

主持人：我国目前县城发展状况如何？面临哪些问题？

魏后凯（中国社会科学院农村发展研究所所长）：县城是指县政府所在城镇，习惯上通称为城关镇。从广义上讲，县级市也是县城的一种形式。据《中国统计摘要》数据，截至2021年年底，全国共有县级市394个，县和自治县1418个，二者合计1812个。

我国县级行政区划较为稳定。作为县政府所在地，县城大多地理位置优越、交通便利、人口相对集中、经济比较发达，是县域政治、经济、文化和交通中心。改革开放以来，随着撤县设市（区）的推进，我国县城数量不断减少，但平均规模快速提升。据《中国城乡建设统计年鉴》数据，2020年全国县城人口（含暂住人口）为15846.39万人，大约占全国城镇人口的17.6%，比2008年最高时的20.9%下降3.3个百分点。近年来县城人口占城镇人口比重出现下降，主要是由于撤县设市（区）导致县城数量不断减少。从县城平均规模看，2020年全国县城平均人口规模为10.6万人，比2001年的5.43万人增长近1倍；平均建成区规模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增长1.2倍。总体上看，县城本身的人口集聚规模在不断提升，人口流失主要是县域人口流失。县域人口流失是城镇化早中期阶段的普遍现象，随着城市扩张，会有相当一部分人口从县域镇村流向城市。

近年来，在国家政策支持下，县城基础设施和公共服务快速发展。目前，县城人均道路面积、每万人拥有公厕等指标已超过城市，供水普及率、污水处理率、建成区绿地率等指标逐步接近城市。2006年全国县城污水处理率只有13.63%，2020年快速提升到95.05%，与城市之间差距由42.04个百分点缩小到2.48个百分点。同时，县城建成区绿地率从14.01%提高到33.55%，与城市之间差距由16.91个百分点缩小到4.69个百分点。随着县城与县域内其他镇村之间长期形成紧密联系，目前县城已成为农民进城买房、就业、定居落户以及购物、文化娱乐、就医、小孩上学的重要选择。2020年中国乡村振兴综合调查表明，外出农民工越来越趋向就地就近就业，县（市）已成为吸纳农民工就业的重要载体，是农民工外出打工首选地，占比达到32.56%。

县城是吸纳县域城镇人口的核心载体，在推进以人为核心的新型城镇化建设中承担重要功能。首先是连接功能。县城处于“城尾乡头”，一头连接城市，一头连接乡村，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁。在促进县域城乡融合发展中发挥着重要作用。其次是中心功能。作为一个综合中心，县城既是驱动县域经济发展的核心增长极，也是县域综合服务中心和治理控制中心，在统筹县域城乡发展中发挥着枢纽和统领作用。再次是载体功能。相比建制镇，县城具有较好的发展基础和条件，是推进就地就近城镇化、吸引县域农村人口转移和非农产业集聚的核心载体。因此，不断增强县城的中心功能，提高县城人口吸纳能力和吸引力，提升其产业支撑能力和综合服务能力，辐射带动其他小城镇和乡村发展，是推进以县城为重要载体的城镇化的关键。

当然，目前县城发展仍面临一些突出问题。一是基础设施滞后，公共服务差距较大。尽管近年来县城基础设施和公共服务提升较快，但与大中城市相比仍有较大差距。2020年，全国县城燃气普及率为89.07%，比城市低8.8个百分点；县城建成区供水和排水管道密度分别比城市低17.6%和13.6%。基础设施和公共服务质量方面差距更大。二是产业支撑不足，就业岗位缺乏。除珠三角、长三角等沿海地区外，目前县城大多产业基础薄弱，服务业发展滞后，产业链条较短且大多处于中低端，产业配套能力较低，创新能力和竞争力不足。在2020年全国县城城市建设用地构成中，工业用地所占比重仅有13%，商业服务业设施用地占6.5%，分别比城市低6.5个和0.5个百分点，说明县城工业和商业服务业支撑不足。三是人才缺乏。相较于大中城市，县城不仅人才总量不足，而且结构不够合理，新兴产业人才、懂技术会经营的复合型人才尤为缺乏。在一些欠发达地区，县城人才流失现象至今未得到根本改变。四是来自中心城市的“虹吸效应”明显。现行市管县体制虽然有利于发挥中心城市的作用，但长期形成的公共资源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效应”，一定程度上限制了县城发展。

县城融入大城市因城施策

主持人：请分享县城融入邻近大城市建设发展的一些案例和经验。

冯奎（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员）：县城与中心城市是相互促进的关系。中心城市集聚效应强，辐射带动能力大。县城环绕在中心城市周边，构成中心城市的支撑力量。中心城市和县城承担不同职能，对于满足人民美好生活需要都不可缺少。中心城市是皇冠明珠，县城是底座支架；中心城市是核心节点，县城是重要节点，共同形成高质量发展的区域网络。

县城融入大城市，有多种方式，要综合考虑县城与大城市发展阶段、空间距离、要素流动、产业分工等条件和特征。

第一种类型是同城化、一体化、全方位深度融入。江苏太仓市在行政上隶属于苏州市，与上海嘉定区仅一河之隔，上海与太仓之间有高铁和高速公路。有人工作在太仓，居住在嘉定。近年来太仓市提出要从“融入上海”转向“沪太同城化”发展。这一战略方向是符合实际的，调研了解到：上海有些科研机构搬到太仓，或在太仓设分支机构，比如中科院上海硅酸盐研究所大批人才在太仓扎根，补齐了江苏无机材料产业发展短板。

第二种类型是县城与所属省会、计划单列市之间，在功能、产业、公共服务等方面不断增强联系。这类县城与大城市有一定距离，因此都在以“县城组团”方式成长为地区性中心城市，或者提升自身“中心化”程度。典型的有成都金堂县、合肥肥西县、青岛市代管的胶州市等。

第三种类型是在一两项产业或服务功能方面的融入。这种类型的县城距离超大、特大或大城市较远，但并不妨碍在几个具体的产业链条、价值链条上展开合作。河北邯郸距离北京450公里左右，邯郸馆陶县、魏县等一批县，与北京市在农产品生产供应与销售重点领域进行紧密合作，产业上涵盖农产品加工销售、冷链物流仓储、5G智慧物联、现代云仓、供应链金融等环节，这些合作对就业有明显促进作用。

从这些案例看，县城融入城市，大有可为，可总结一些经验。一是融入要循序渐进。县城融入大城市，从几个项目做起，到深度融合，是持续高级化的过程。县城的规划及决策部门不能揠苗助长，也不能错失推进融合的时机。二是融入需要因城施策。融合模式多种多样，适合的才是最好的。比如江苏太仓审时度势提出推进“沪太同城化”发展，但河北邯郸馆陶县就无法与北京同城化、一体化。三是差异化定位是关键。在大城市面前，县城要保持特色，需要把自身价值放大，比如有的县城着力发掘优质农产品这个亮点，抬高县城与大城市合作的身价。四是以要素流动为重点。城乡融合，实质是劳动力、土地、资金、数据等要素之间的融合，要查找阻碍要素流动的堵点，实现人口、资金、货物等各畅其流。

县城融入大城市，要发挥大城市的作用，但也不要陷入“大城市决定论”。有的地方一提县城融入大城市，就要把县改成大城市的一个区。盲目改区会加重“大城市病”，也会使县城失掉本色。还有一些县，远离大城市，暂时不具备融入条件，于是就感到信心不足。其实，这类县正好可以借助县城与大城市之间较为开阔的空间间隔，避开大城市的“虹吸效应”，强化县城自身力量。

县城带动农村产业发展农民增收

主持人：请用案例讲述一下县城在辐射带动乡村发展过程中发挥哪些作用。

邵雷鹏（广西社会科学院副研究员）：建设富有生机活力的县城，有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化。

广西百色市田东县以“中国芒果之乡”闻名，县域内城乡人口主要分布在右江河谷地带，城乡间交通联系相对密切，县城具备辐射带动乡村的客观条件。近年来，该县以县城新型城镇化建设为牵引，县城辐射带动农业增效、农民增收、农村繁荣能力不断增强。田东县曾是国家级贫困县，2018年历史性地摘掉戴了32年的“穷帽子”。2021年，田东县农村居民人均可支配收入达19252元，高于广西的16363元，也高于全国的18931元。田东探索的县城辐射带动乡村振兴的做法值得研究。

统筹制定城乡规划，为县城带动乡村振兴创造前提。该县注重规划引领，统筹县域总体规划、土地利用总体规划、革命老区红色文化等专项和行业规划。充分挖掘县域、乡镇和农村相对优势，既为县城发展留足空间，又坚守耕地红线，保障集镇和乡村发展需要，实现县城、集镇与乡村错位、互补发展。

强化城乡基础设施一体化建设，支撑城乡互联互通。该县持续提升县域通达性，建成“六纵六横”公路网，成为延伸到乡村的“毛细血管”。推进城乡交通运输一体化，实现乡乡通公交、村村通客车。建设县乡村三级物流体系，促进城乡物流一体化发展。健全城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹。

以县城为支撑构建现代城镇体系，织密城乡互动空间网络。该县统筹城镇空间布局，着力构建以县城为支撑、重点镇和特色镇为基础的现代城镇体系。县城框架沿纵横国道不断拓宽延展，县城面积由2015年的8.3平方公里扩大至2020年年底的20平方公里。打造宜居宜业宜商的集镇环境，着力提高“红色故里”印茶镇、“嘹歌之乡”思林镇等重点镇辐射能力，因地制宜谋划发展综合型、工贸型、农贸型、农业型集镇产业，把集镇打造成服务农民、承接产业和农村人口转移集聚的区域中心。近年来，全县集镇新增近5000家门店，吸纳1万余人就近就业。

做大做强县城产业，增强县城辐射带动乡村能力。田东县多丘陵，农业生产曾是“广种薄收熬穷日”。近年来，该县致力于新型经营主体辐射带动、村集体经济引领等，发展适度规模经营，创建现代特色农业示范区（园、点），形成芒果、甘蔗、猪、鸡等“一村一品”“一村多品”产业支撑。支持、引导和推动农村富余劳动力向非农领域转移，扶持电商发展。全县仅芒果电商就有3000多家，培育了“农派三叔”等一批本土电商企业，2021年线上芒果销售额近3亿元。同时，该县注重培育壮大市场主体，强化资源和要素保障能力，县城形成以石化工业、铝产业、农产品加工与物流产业等为代表的一批产业集群。

以县城为依托，持续做强红色旅游和芒果等特色产业。该县红色资源丰富，通过突出“芒乡红城”特色，推动发展红色旅游，吸纳就近就业2000余人。采取“龙头企业 合作社 基地 农户”等模式，使农户稳定获得种植管理、入股分红等收益，全县芒果产业辐射带动5万多人增收。

引导县城优质要素向农村转移，丰富乡村发展要素。该县通过搭建平台、人才引回、示范带头等措施引导要素向农业农村流动，选派优秀干部驻村帮扶，鼓励返乡大学生、在外创业就业的能人返乡创业、反哺家乡。对农村劳动力开展技能培训，助力乡村人才培养。创新农村金融改革，建成全国领先的数字普惠金融服务平台，在村屯设立普惠金融综合服务点“乡邻小站”，拓宽乡村振兴融资渠道，丰富和盘活农村各种生产要素。

田东县仅是县城辐射带动乡村振兴的众多案例之一，全国还有很多县城进行了有益的探索和实践。广东省河源市紫金县破解交通瓶颈，构建外捷内畅的城乡干线交通网络，注重引导县城公交向郊区、周边镇以及人口集散点延伸，实现农民便捷智能出行。安徽省蚌埠市怀远县是以种植糯稻为主的农业大县，通过贯通糯稻完整产业链，培育一批带动性较强的农业龙头企业，引导村民参加合作社等新型经营主体，共建共享经济发展红利。 （本文来源：经济日报）