我国市政体制改革「行政管理机构改革」

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《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》明确提出“深入推动国有企业公司制股份制改革，除特殊情况外，2020年全面完成国有企业公司制改革”。2022年是“国企改革三年行动”的收官之年，那么勘察设计企业体制改革进程如何？本文选取一线、新一线、二线城市（以下简称一二线城市）的36家市政院为研究样本，系统盘点其体制改革情况，从“体制现状”、“脱钩情况”、“改制模式”三个维度进行分析。

一二线城市划分及依据如下：

注1：一线城市、新一线城市、二线城市划分依据第一财经·新一线城市研究所发布的《2022中国城市商业魅力排行榜》，部分新一线、二线城市缺少市政院、未纳入研究样本。

注2：本文信息均来自于互联网公开信息，部分统计数据或存在数据源不准确，进而导致分析偏差，敬请指正。

重点速览

从体制现状来看：绝大多数一二线城市市政院已经完成公司制改革。36家市政院有33家完成公司制改革，其中包括13家全民营公司、11家国有独资公司以及9家股权多元化公司。

从脱钩情况来看：绝大多数已经完成与原主管部门的脱钩。36家市政院有32家完成脱钩，其中接近六成进入了国资体系。

从改制模式来看：改革重组进入大型集团（上市公司）、与同行业重组成立设计咨询集团、改革为股权多元化公司、改革为全民营公司是已完成公司制改革并实现脱钩的32家市政院的四种主要改制模式。其中超过1/3单位改革为全民营公司，约1/3单位改革重组进入大型集团（上市公司），另外有5家单位改革为股权多元化公司、有3家单位与同行业重组成立设计咨询集团。

分析维度一：体制现状36家市政院中：1家事业单位 2家全民所有制企业 33家公司

1家事业单位

兰州城市建设设计院：成立于1959年，从1980年开始实行企业化管理，为非财政补助（自收自支）事业单位。

表1:1家市政院为事业单位

2家全民所有制企业

郑州市市政工程勘测设计研究院：前身为成立于1950年的郑州市建设局市政设计室，1982年挂牌运营，现为郑州市城市管理局下属全民所有制企业。太原市市政工程设计研究院：创建于1949年，独立建院于1979年，隶属于太原市规划局，2019年由太原市人民政府批准转为全民所有制企业。

表2:2家市政院为全民所有制企业

33家公司

所有一线城市以及大部分新一线、二线城市的市政院改制为公司。其中：

11家国有独资公司

北京市市政工程设计研究总院有限公司：2013年由事业单位改制为全民所有制企业，2016年与北京控股集团有限公司合并重组，完成公司制改制。现为北京控股集团有限公司100%控股、北京市国资委2级企业（北京市国资委→北京控股集团→北京市政院）。广州市市政工程设计研究总院有限公司：2003年从广州市建委划归广州市建设资产经营有限公司管理，2008年归广州市国资委直属，2009年成建制划转至广州水投集团，2018年完成公司制改制。现为广州市水务投资集团有限公司100%控股企业（广州市人民政府→广州水投集团→广州市政院）。深圳市市政设计研究院有限公司：2006年由事业单位改制为国有独资有限责任公司，2009年由深圳市规划局划转至深圳市地铁集团。现为深圳市地铁集团有限公司100%控股企业（深圳市国资委→深圳市地铁集团→深圳市政院）。成都市市政工程设计研究院有限公司：2021年正式并入成都设计咨询集团并完成转企改制，现为成都设计咨询集团有限公司100%控股企业（成都市国资委→成都设计咨询集团→成都市政院）。重庆市市政设计研究院有限公司：2019年由事业单位改制为国有独资有限责任公司，2021年由重庆市住建委划入重庆设计集团，现为重庆设计集团有限公司100%控股企业（重庆市国资委→重庆设计集团→重庆市政院）。天津市政工程设计研究总院有限公司：2021年由事业单位改制为有限责任公司，成为天津海河设计集团90%控股、天津中联置业有限公司参股10%的国有独资公司（天津市国资委→天津国兴资本运营有限公司→天津海河设计集团→天津市政院）。沈阳市市政工程设计研究院有限公司：2017年改制为公司制企业，现为沈阳市城市建设投资集团有限公司100%控股企业（沈阳市国资委→沈阳城投集团→沈阳市政院）。福州城建设计研究院有限公司：成立于1978年，现为福州水务集团有限公司100%控股企业（福州市国资委→福州水务集团→福州市政院）。哈尔滨市市政工程设计院有限公司：2005年由事业单位改制为国有独资有限责任公司，2015年由哈尔滨市城市管理局划入哈尔滨建设发展集团，现为哈尔滨建设发展集团有限责任公司100%控股企业（哈尔滨市国资委→哈尔滨建设发展集团→哈尔滨市政院）。长春市市政工程设计研究院有限责任公司：2021年完成公司制改革，现为长春市城乡建设委员会100%控股企业（长春市城建委→长春市政院）。惠州市市政设计研究院有限公司：成立于1994年，现为惠州市水电建筑工程有限公司100%控股企业（惠州市国资委→惠州市水务集团→惠州市水电建筑工程有限公司→惠州市政院）。

9家股权多元化公司

上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司：2003年由事业单位改制为全民所有制企业，2010年与上海建工（集团）总公司联合重组，完成公司制改制。现为上市公司上海建工集团股份有限公司100%控股企业，隶属于上海市国资委。上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司：2003年由事业单位改制为全民所有制企业，2016年成为上市公司上海隧道工程股份有限公司100%控股企业，隶属于上海市国资委。武汉市政工程设计研究院有限责任公司：2001年由事业单位改制为工会持股、武汉市建设委员会参股的有限责任公司，2014年武汉市建设委员会所持47.38%的股权划转至武汉市城市建设投资开发集团有限公司。现有股权结构：工会持股52.62% 武汉城投集团持股47.38%。南京市市政设计研究院有限责任公司：2003年由事业单位改制为有限责任公司，2014年被北控水务全资收购。现有股权结构：北控水务发展有限公司控股69.42% 有限合伙员工持股平台合计持股29.75% 自然人持股0.83%。合肥市市政设计研究总院有限公司：2009年被上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司全资收购，成为上海国资委下属企业。现为上海市城建设计研究总院100%控股企业。无锡市政设计研究院有限公司：2004年由事业单位改制为有限责任公司，现有股权结构：无锡华光环保能源集团股份有限公司持股50.1% 华东建筑设计研究院有限公司持股28% 有限合伙员工持股平台持股合计15.75% 自然人持股合计6.15%。厦门市市政工程设计院有限公司：2004年由事业单位改制为有限责任公司，2014年成为上市公司苏交科下属控股子公司，现有股权结构：苏交科集团股份有限公司持股84.08% 自然人持股15.92%。大连市市政设计研究院有限责任公司：2004年由事业单位改制为有限责任公司，2018年成为上市公司合诚股份下属控股子公司，2021年跟随合诚股份加入厦门建发集团，现有股权结构：建发合诚工程咨询股份有限公司控股86.4% 有限合伙员工持股平台持股合计13.6%。石家庄市政设计研究院有限责任公司：2009年由事业单位改制为有限责任公司，2017年成为上市公司苏交科下属全资子公司，现为苏交科100%控股企业。

13家全民营公司

杭州市城建设计研究院有限公司：2003年由原市直属事业单位转制为以自然人股东为主体、全院职工积极参与的全民营公司。西安市政设计研究院有限公司：2009年改制为全民营公司。悉地（苏州）勘察设计顾问有限公司 （原苏州市市政工程设计院有限责任公司）：2003年由事业单位改制为有限责任公司，2013年被CCDI悉地国际并购，现为CCDI悉地国际控股的全民营公司。宁波市城建设计研究院有限公司：2006年改制为全民营公司。青岛市市政工程设计研究院有限责任公司：2004年改制为全民营公司。昆明市政工程设计研究院(集团)有限公司：2005年由事业单位改制为有限责任公司，2008年国有股退出、改制为自然人出资的全民营公司。济南市市政工程设计研究院（集团）有限责任公司：2004年改制为全民营公司。金华市市政设计院有限公司：2003年改制为全民营公司。常州市市政工程设计研究院有限公司：2003年改制为全民营公司。徐州市市政设计院有限公司：2004年由事业单位改制为有限责任公司，2018年成为中国光大水务有限公司全资子公司。南通市市政工程设计院有限责任公司：2003年改制为全民营公司。潍坊市市政工程设计研究院有限公司：2004年改制为全民营公司。同创工程设计有限公司（前身为绍兴市市政设计院有限公司）：2002年改制为全民营公司。

表3:33家市政院为公司

分析维度二：“政企”脱钩情况36家市政院中：32家已脱钩 4家未脱钩

32家已脱钩

19家进入国资体系：上海市政院、上海城建院、北京市政院、广州市政院、深圳市政院、武汉市政院、南京市政院、合肥市政院、沈阳市政院、无锡市政院、哈尔滨市政院、福州城建院、惠州市政院、成都市政院、重庆市政院、天津市政院等16家单位，均是在完成“事转企”的同时或之后，被划入国资体系，实现与原主管部门的脱钩。值得注意的是，厦门市政院、石家庄市政院以及大连市政院3家单位先是成为了上市公司的全资或控股子公司，通过跟随其控股股东一起进入了国资体系。13家改制为全民营：杭州城建院、西安市政院、苏州市政院、宁波城建院、青岛市政院、昆明市政院、济南市政院、金华市政院、常州市政院、徐州市政院、南通市政院、潍坊市政院、绍兴市政院等13家市政院均是在2003年前后完成改制以及与原主管部门的脱钩工作。

4家未脱钩

36家市政院中有4家未脱钩，郑州市政院、长春市政院、太原市政院、兰州城建院仍归属于原建设行政主管部门。

分析维度三：主要“改制”模式

已经完成公司制改革的33家市政院中，除长春市政院仍隶属于长春市城乡建设委员会外，其他32家单位的改制路径大体可归纳为以下四种模式：

改制模式一：改革重组进入大型集团（上市公司）

大型集团或者上市公司在资源整合方面具有绝对优势，近年来许多市政院纷纷改革重组进入大型集团或者上市公司，成为其下属全资或控股子公司。

例如上海市政院、上海城建院、北京市政院、广州市政院、深圳市政院、合肥市政院、沈阳市政院、福州城建院、哈尔滨市政院、石家庄市政院、惠州市政院等11家单位均采用此模式，通过重组进入大型集团或者上市公司，市政院可以获得充裕的资金、市场和业务资源支持，也拥有了更大的发展平台，但同时也面临着上级集团的考核压力。

改制模式二：与同行业重组成立设计咨询集团

与同行业重组成立设计咨询集团的模式也是部分市政院实现转企改制、推动资源整合的有效手段。

例如成都市政院、重庆市政院、天津市政院等3家单位采用此模式，通过与同行业重组成立设计咨询集团，纵向延伸产业链、横向扩大服务领域，增强设计咨询整体竞争力。

改制模式三：改革为股权多元化公司

通过混合所有制改革，成为国有资本、员工或者战略投资者共同出资成立的股权多元化公司，也是市政院体制改革的主要模式之一。

例如武汉市政院、南京市政院、无锡市政院、厦门市政院、大连市政院等5家单位均实施了员工持股，充分调动了员工积极性。其中无锡市政院还引入了华东建筑设计研究院有限公司作为战略投资者，充分利用外部资源助推公司发展。

改制模式四：改革为全民营公司

改革成为内部职工持股或者其他民营资本持股的全民营公司也是市政院体制改革的主要模式之一。

例如杭州城建院、西安市政院、苏州市政院、宁波城建院、青岛市政院、昆明市政院、济南市政院、金华市政院、常州市政院、徐州市政院、南通市政院、潍坊市政院、绍兴市政院等13家单位均采用此模式。通过改制为全民营公司，市政院拥有了完全的自主性，经营范围和管理方式更灵活，也有利于调动职工参与公司民主管理和劳动生产的积极性。

综上，通过36家一二线城市市政院体制改革进程盘点发现：

绝大多数一二线城市市政院已经完成公司制改革、实现与原主管部门的脱钩，总体来看，一线城市市政院相比于新一线、二线城市市政院改革进程更快、改革更为彻底。

从一二线城市市政院改制实践来看，主要包括四种模式：一是改革重组进入大型集团（上市公司）；二是与同行业重组成立设计咨询集团；三是改革为股权多元化公司；四是改革为全民营公司。

从发展自主权来看：首先，改革为全民营公司的模式，市政院将获得较大的发展自主权，经营范围和管理方式更为灵活；其次，改革为股权多元化公司的模式，市政院的发展自主权会受到一定的限制；最后，进入大型集团（上市公司）、与同行业重组成立设计咨询集团的模式，市政院缺乏发展自主权，同时也将面临来自上级单位的管控考核压力。

从资源支持来看：首先，改革重组进入大型集团（上市公司）的模式，市政院将获得更大的发展平台，获取更多的业务、市场资源；其次，改革为股权多元化公司的模式，市政院的资源支持主要来自上级单位以及引入的外部战略投资者；再次，与同行业重组成立设计咨询集团的模式，如果不同细分领域、产业链资源协同效益发挥较好，有利于进一步增强市政院获取业务、市场资源的整体竞争力，但也面临着整合不到位、带来内耗的潜在风险；最后，改革为全民营公司，市政院更多依靠自身去获得业务、市场资源，缺少来自上级单位的资源支持。

无论是主动选择还是被动整合，市政院体制改革的最终目的都是为了建立现代企业制度，破除制约发展的体制束缚，补强自身业务、管理、技术等方面的资源能力短板，从而更好地服务城市基础设施建设。在深化体制改革的大环境下，以改革创新推动高质量发展将成为市政院未来发展的主旋律。