政府采购只能采用公开招标的方式「单一来源采购适用招标投标法吗」
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7月15日，财政部公布了新版的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，与2003版《政府采购法》相比，这次有哪些大的调整呢？
1、低于三家也可开标根据《政府采购法》：第三十六条 在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标:：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；……
根据《意见稿》：第四十四条【竞标供应商数量】采用竞争性方式采购的，竞标供应商和合格标均不得少于三家。但是实行公开竞争后，竞标供应商或者合格标只有两家或者一家，采购文件没有不合理条款，且采购程序符合规定的，可以继续开展采购活动。
点评：这一规定实际上是解决采购实践中同一项目屡次采购始终都是只有两家供应商，项目无法进行的困局。
2、采购主体扩大《政府采购法》第二条：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
《意见稿》第二条：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。
这个“其他采购实体”是指什么呢？《意见稿》12条有明确解读；本法所称其他采购实体是指为实现公共目的，从事公用事业，运营公共基础设施或者公共服务网络的公益性国有企业。适用本法的其他采购实体及其具体采购范围，由国务院确定。
点评：这意味着，铁路、能源、通讯等公益事业央企采购将纳入政府采购。
3、全国统一采购目录根据《政府采购法》第七条：政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。
属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。
根据《意见稿》第六条【采购组织形式及集中采购范围】政府采购实行集中采购和分散采购相结合。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目应当纳入集中采购目录。集中采购目录由国务院确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。
点评：未来将不再有地方政府采购集中采购目录，全国共用同一个目录。
4、统一政采限额标准根据《政府采购法》：第八条政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。
根据《意见稿》：第七条【政府采购限额标准】政府采购项目实行限额标准管理。政府采购限额标准由国务院确定并公布。
点评：全国政府采购限额标准将统一。
5、政府采购不再局限于“有偿”根据《政府采购法》第二条：本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
根据《意见稿》：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。
点评：近年来，在如云计算等新兴行业政府采购中经常出现零元中标的情况，还有一些项目，企业中标反而要支付特许经营费，按照原有法律是不合法的，征求意见稿则给予这些新兴采购模式以合法地位。
6、代理机构不再是政府采购“当事人”根据《政府采购法》：第十四条政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。
根据《意见稿》：第十一条：政府采购当事人是指采购人和供应商。其他参加人包括采购人委托的采购代理机构、政府采购评审专家、专业咨询人员，以及与采购活动有关的第三人等。
点评：代理机构失去了政府采购“当事人”的身份，会强化采购人的主体身份。
7、不再要求供应商有“良好商业信誉”根据《政府采购法》第二十二条供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:
（一）具有独立承担民事责任的能力；
（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；
（六）法律、行政法规规定的其他条件。
根据《意见稿》十四条：供应商有下列情形之一的，不得参加政府采购活动。但法律、行政法规和国家有关规定另有规定的除外：
（一）被宣告破产的；
（二）尚欠缴应纳税款或者社会保险费的；
（三）因违法行为，被依法限制或者禁止参加政府采购活动的；
（四）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中存在重大违法记录的。
点评：《意见稿》删除了对供应商的一些模棱两可不好量化的要求，比如具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度。
8、供应商联合体要求降低根据《政府采购法》第二十四条 规定“参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件”。
根据《意见稿》第十六条规定：“以联合体形式参与政府采购的，联合体应当满足采购项目的全部要求”。
点评：《意见稿》不再要求每一个成员都满足资格条件、资质要求，只需联合体满足采购项目的全部要求即可，这给了大量小微企业参与政府采购的机会。
9、集中采购机构可以跨区工作根据《政府采购法》第十七条规定：集中采购机构是县级以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立的非营利事业单位法人。
根据《意见稿》第十八条规定：委托集中采购机构代理采购业务，可以不受行政级次和部门隶属关系的限制。
点评：《意见稿》鼓励集中采购机构展开跨级别、跨地域竞争机制。
10、从“本国产品”到“本国产业”根据《政府采购法》第十条：政府采购应当采购本国货物、工程和服务。
根据《意见稿》第二十三条【支持本国产业】除在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。中国境内生产产品达到规定的附加值比例等条件的，应当在政府采购活动中享受评审优惠。本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。
点评：《意见稿》第一次提出“本国产业”附加值比例这两个概念，这意味着核心部件国产化率越高的产品越有竞争优势。
11、新增维护国家安全内容根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》第二十四条【维护国家安全】政府采购应当落实国家安全要求，执行法律法规有关国家安全的产品标准、供应商资格条件、知识产权、信息发布和数据管理等规定。对涉及国家秘密的采购项目，应当采用公开竞争以外的方式和程序。
国家建立政府采购安全审查制度，对可能影响国家安全的政府采购活动开展安全审查。
点评：2003版政府采购法订制于网络时代初期，电子政务刚刚起步，因此对于信息安全并无明确规定，但20年后的今天信息安全是重中之重，国家建立政府采购安全审查制度是势在必行。
12、政策功能增加支持科技创新根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》第二十五条【支持科技创新】政府采购应当支持应用科技创新，发挥政府采购市场的导向作用，促进产学研用深度融合，推动创新产品研发和应用。
点评：在2010年曾经出台过《自主创新政府采购管理办法》，2011年废除了，新版政府采购法重提创新，很可能会重新制定支持自主创新的办法。
13、从保护环境到绿色低碳循环发展根据《政府采购法》第九条 政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。
根据《意见稿》第二十六条【促进中小企业发展】政府采购应当促进中小企业发展，提高中小企业在政府采购中的合同份额。
残疾人福利性单位、退役军人企业等按规定需要扶持的供应商，可以视同小微企业享受政府采购支持政策。
《意见稿》第二十七条【支持绿色发展】政府采购应当促进绿色低碳循环发展，执行国家相关绿色标准，推动环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等绿色产品和相关绿色服务、绿色基础设施应用。
点评：支持中小企业和绿色环保的概念更加明确。
14、新增“采购估值”概念根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》第三十三条【采购估算价值和采购最高限价】采购估算价值是采购合同的最大估计总价值。采购人应当根据实际需求，结合市场调查和历史成交情况估算采购价值。创新采购的估算价值应当包括创新产品各阶段的研发、生产、改造和后续采购成本。
采购人可以在采购估算价值额度内合理设置采购最高限价。
点评：《意见稿》提出了采购估算价值的概念，并且允许以此设定最高限价。
15、新增最优质量评标法根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》第四十六条【评审方法及适用】政府采购的评审方法分为最低评审价法、综合评分法和最优质量法。
最优质量法，是指竞标文件满足采购文件全部实质性要求，价格已定，按照质量因素的量化指标评审得分由高到低排序确定中标、成交、入围供应商的评审方法。执行政府定价或者对质量有特殊要求的采购，可以采用最优质量法。
采购人可以在采购文件中规定根据全生命周期成本以及后续专用耗材、升级服务成本等，对供应商报价或者评审得分进行修正。
点评：这是一个新的评分法，加入了一个新的概念，全生命周期成本，这使得采购不仅只评价采购成本，还考虑使用成本。
16、业绩可以用于评审根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》第四十七条【评审因素及适用】设计咨询服务、大型基础设施工程以及创新采购、政府和社会资本合作等项目，需要考虑供应商履约能力中的从业经验的，可以将业绩要求作为评审因素，但是采购人不得提出特定项目的业绩要求。
点评：点评：业绩纳入评审因素造成的质疑和投诉很多，《意见稿》确定了何种情况下可以应用业绩评审。
17、信息化采购强制分包根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》第三十八条规定：采购人实施信息化项目，对信息基础设施、应用系统、安全防护等建设内容，进行专业分类或者分包采购。
点评：这就要求：信息化项目对信息基础设施、应用系统、安全防护不可以一家独揽，应当分包采购，避免政府被一家供应商捆绑，处于不利地位。
18、评标委员会根据《87号令》：47条评标委员会由采购人代表和评审专家组成，成员人数应当为5人以上单数，其中评审专家不得少于成员总数的三分之二。
根据《意见稿》：第四十八条第二款规定：评审委员会可以全部由采购人代表组成，也可以由采购人代表和政府采购评审专家共同组成。
点评：这样的规定增加采购人组建评审委员会的自主权，落实采购人的主体责任，但是评标专家的价值被削弱。
19、等标期可以缩短到10天根据《政府采购法》：第三十五条货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。
根据《意见稿》：自采购文件开始发出之日起至竞标人提交竞标文件截止之日止，一般不得少于二十日。符合特殊情形的，可以适当缩短等标期，但不得少于十日。采用询价方式采购的，等标期不得少于三个工作日。
点评：提高了采购人的权限，有助于提高采购效率。
20、新增创新采购根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》：第三十七条【创新采购】采购人对重大研发项目可以采用创新采购。采购人在采购活动开始前，应当明确拟采购创新产品的主要功能或者绩效目标、最高研发和创新产品购买成本以及最低质量标准，通过合理的风险分担和收益激励机制，鼓励市场主体参与创新活动。
创新采购中，采购人可以与供应商建立长期合作关系。
点评：创新采购是本次修法新提出的概念，符合下列情形之一的，可以采用创新采购方式采购：
（一）本部门所需货物含有重大技术突破，且能够推广运用的；
（二）公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目，通过应用新技术或者新理念，形成新的管理模式，能够明显提高绩效目标的。
21、单一来源采购适用情形增加根据《政府采购法》：第三十一条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购:
（一）只能从唯一供应商处采购的；
（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
根据《意见稿》：六十七条 符合下列情形之一的，可以采用单一来源方式采购：
（一）因需要委托特定领域具有领先地位的机构、自然人提供服务，或者采购艺术作品、特定的文艺表演，或者必须采用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求等原因，只能从唯一供应商处采购的；
（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
（三）因清算、破产或者拍卖等，仅在短时间内出现的特别有利条件下的采购的；
（四）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的；
点评：征求意见稿对单一来源应用的条件大幅度放宽，但是肯定会产生很多争议，比如“需要委托特定领域具有领先地位的机构或者自然人提供服务的”，这个领先地位怎么确定？
22、框架协议拓展到工程建设领域根据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第三条：符合下列情形之一的,可以采用框架协议采购方式采购:
(一)集中采购目录以内品目,以及与之配套的必要耗材、配件等,属于小额零星采购的;
(二)集中采购目录以外,采购限额标准以上,本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务,属于小额零星采购的;
(三)集中采购目录以外,采购限额标准以上,为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目,需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的;
根据《意见稿》第六十九条：采购人对小额零星货物、工程和服务，可以采用框架协议采购，明确采购标的的技术、商务要求。根据框架协议授予的采购合同不得对该框架协议规定的条款作实质性修改。
点评：对框架协议采购的适用范围扩大到了工程建设领域
23、要求实现电子化采购根据《政府采购法》：无
根据《意见稿》第五十五条【电子化政府采购】国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展政府采购活动，推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化，推进电子证照应用，实现政府采购信息资源与其他公共服务平台互联共享。
点评：以法律的形式要求实现采购电子化，特别是要和其他公共服务平台实现数据共享。
24、允许使用电子凭证根据《政府采购法》第四十四条政府采购合同应当采用书面形式。
根据《意见稿》第七十四条 政府采购合同应当采用书面形式。对于政府采购限额标准以下的采购活动，可以通过发票或者电子支付凭证替代书面合同。
点评：电商采购时代需要更适合时代特点的合同形式。
25、扩大质疑范围根据《政府采购法》第五十二条供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。
根据《意见稿》：【供应商质疑】供应商认为采购文件，采购过程，中标、成交、入围结果和合同变更、中止、解除使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应当知道其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人或其委托的采购代理机构提出质疑。
点评：《意见稿》规将供应商质疑的范围扩大至“采购文件，采购过程，中标、成交、入围结果和合同变更、中止、解除”，覆盖了供应商可能遇到的各种情况，避免了遭遇不公但是无法质疑的尴尬。
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