新形势下网监机构职责如何定位 「网监局可以定位手机吗」

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新形势下网监机构职责定位的自我思辨

——定位自我不能仅靠自我定位

陈建平

编者按

2018年4月10日，全国工商和市场监管人关注的一件大事：国家市场监督管理总局在原国家工商行政管理总局正式挂牌，告别工商、质监、食药监“三足鼎立”、“九龙治水”，标志市场监管进入新时代。国务院明确国家市场监督管理总局的主要职责为：“负责市场综合监督管理……组织市场监管综合执法工作……规范和维护市场秩序……”作为市场综合监督管理、综合执法之一的网络市场监管，其职能、机构在市场监管跨入新阶段如何定位、配置，作为网络市场监管重要抓手的网络市场监管与服务示范区创建如何推进，是摆在全体网监人面前的一项重要课题，在新总局“三定”方案的草拟阶段、在网络市场监管顶层设计过程中尤为紧迫。

网市优优应网监人之所需、急网监人之所盼，专门向国家电子商务示范城市专家委员会成员陈建平约稿，并在市场监管新时代节点第一时间推送《新形势下网监机构职责定位的自我思辨》，以飨读者。希望通过这篇原创首发专稿，引起全体网监人的重视和思考。同时，欢迎包括网监人在内的市场监管人，以及社会各界人士不吝赐教，献计献策，在文末留言处发表看法，交流心得。

自各级工商（市场）监管部门陆续开展网监工作以来，有关网监机构职责定位的争论，一直未能取得广泛共识。是否需要单设网监机构？如何定位网监机构职责？如何支撑网监机构职责？在当前监管体制重大改革的背景下，如何回答这三个问题，关系着网监工作的持续发展。笔者认为，应当展开自我思辨式的讨论，以寻求推动网监工作持续发展的最佳途径。

一

确实需要专门设立网监机构吗

专设网监机构是讨论网监机构职责定位的前提。许多支持者在回答这一问题时，常出于两种理由：一是监管网络经济当然要专设网监机构；二是越来越多的部门设立了专门的网监机构，所以我们也应设立。这样的回答虽然也不无道理，但是，在论证的严谨性和说服力方面还存在不足，难以有效应对合理质疑：依靠原有监管机构就不能监管网络经济吗？其他部门的做法就一定合理吗？笔者认为，在回答与质疑之前，都应先对网监工作的特性进行深入分析。

网监工作不仅具有源于行政监管属性的一般性，而且具有源于网络经济属性的特殊性，主要表现为三个“奇特组合”：

一是离散性与聚集性并存。网络经济具有“底层中心化支撑表层多元化”属性，导致网络商品、服务交易活动都离不开主要运行通道和工具（浏览器、搜索引擎、交易平台、支付工具社交软件、下载中心和智能终端操作系统等）。映射到网监工作：一方面，各地监管部门都面对着“全网级的地域性监管工作”；另一方面，各地网监工作都绕不开拥有网络通道和工具的少数网络企业。

二是专业性与复合性并存。网络经济具有“不同领域深度融合催生新的细分领域”的属性，导致网络商品、服务经营活动往往具有不同程度的聚合性。映射到网监工作：一方面，在日常监管工作中，具体网监工作总会由某一监管部门承担；另一方面，在行政指导和查办案件中，执法人员则常常同时面对不同的监管专业。

三是渐进性与突变性并存。由于网络经济具有“依靠创新驱动的非线性发展”的属性，导致细分领域的发展及其秩序存在着很大的不稳定性。映射到网监工作：一方面，在网络经济细分领域的稳定发展期，网监工作的难度与量级大多呈现相对稳定状态；另一方面，在网络经济细分领域的诞生期或分化期，网监工作的难度与量级大多呈现剧烈波动状态。更为麻烦的是，谁也无法准确预料网络经济细分领域的诞生与分化。

三个“奇特组合”或许在暗示我们：网监工作不仅应当具有前沿监管实践研究与监管技术研究的“双轮驱动”发展能力，而且在网络经济主要运行通道上，还应当具有“导流”、“分流”、“禁行”和“限行”等市场秩序控制能力。

鉴于网监工作的特殊属性与能力要求，在一定意义上，是否专设网监机构都会是有代价的选择。如果选择单设网监机构，主要收益是有利于集中力量研究、解决网监工作的基础性和前沿性问题，主要代价是需要发现、培养与引进复合型人才，并合理设计网监工作机制；如果选择不单设网监机构，主要收益是无需建设专业团队和设计网监工作机制，主要代价是需要找到实现发展能力与控制能力的可行路径。笔者认为，只要经过综合分析与审慎权衡，做出哪种选择都无可厚非，并且都将接受实践的检验。

二

网监机构职责定位的原则是什么

对网监机构职责的定位，常见的有两种观点：一是“沾网的活儿都该归网监机构”，二是“网监机构只管协调、不管业务”。笔者认为，简单下结论的方式不可取，应先进行系统性的分析。如果将网监机构职责的定位比喻为坐标点，那么网监工作的主要维度便可比喻为坐标系，主要包括：性质维度（基础与前沿）、空间维度（内部与外部）和时间维度（稳定与变化），详见下表：

上述分析初步显示，多数网监工作都具有前沿性、跨度性和变化性，这三个特点也可用作网监机构职责定位的参考原则——网监机构或许应当成为连接基础与前沿、内部与外部、阶段与发展之间的枢纽。

枢纽一词源于门户开合之枢与提系器物之纽，一般指事物的关键部位或事物之间联系的中心环节。借喻在网监工作方面，枢纽主要是指连接相关各方、提高运行效率、发挥制衡作用的重要环节。在定位网监机构职责时，首先，按可优先考虑在性质、维空间维度都具有跨度性，且在时间维度具有变化性的网监工作，如：掌握网络市场底数、制定网监工作策略、协调网监工作运转、发展智能网监技术和管理电子数据取证等。其次，可考虑在空间维度具有跨度性，且在性质维度具有前沿性、时间维度具有变化性的网监工作，如：解析新型违法行为、推动网络社会共治等。

三

靠什么支撑网监机构职责定位

其实，即便新的“三定方案”将网监机构职责定位为网监工作枢纽，也不等于网监机构就天然具备了枢纽功能，反而将导致网监机构面临一系列重大挑战。众所周知，先进技术是网监工作的重要支撑，仅从分析发展全国网监技术系统的一侧面，就能感受到挑战的复杂性和艰巨性。

进入互联网时代，网络科技企业不断推出新的技术，网络经营主体也持续推出新的应用。这些新技术、新应用总是迅速普及到众多企业和广大用户。映射到网监工作，这不仅扩大了网络企业与监管部门之间的技术差距，而且导致监管部门难以沿袭传统的监管技术发展模式。当下的网监技术已经涉及到众多前沿技术，主要包括订制化垂直搜索引擎、订制化浏览器、社交软件、语义分析、图像识别、机器学习、数据清洗、电子数据取证、动态数据监控和移动智能终端操作系统等。这些技术都掌握在不同的知名网络科技企业手中，而且还在不断推陈出新。

在此背景下，为了保障网监工作有效运行，监管部门不仅要通过合作方式发展前沿网监技术，而且还要解决三个基础难题：

第一，如何解决网监技术系统的建设成本

前沿网监技术系统的建设与运维成本十分高昂，仅依赖局部的财政支持难以保障长期发展，因此，可以通过“总局 知名网络科技企业”的模式，统一建设全国网监技术系统。

第二，如何提升全国网监技术系统的智能水平

发展智能网监技术必须长期依赖“领域专家团队 技术专家团队”，由于受到管理体制和激励机制的刚性约束，总局难以建立庞大的前沿研究团队，因此，在发现、培养和引进复合型人才的基础上，可以采取“总局 地方监管部门”的模式，逐步建立分级领域专家团队。

第三，全国网监技术系统如何满足不同监管需求

由于网络经济发展的非均衡性，以及地方监管体制改革的“不对应性”，导致不同地区对网监技术的需求长期存在差异，因此，可以在全国网监技术系统的弹性架构之内，支持地方监管部门直接调整相应的系统设置，以及自主订制相应的系统功能。

当然，网监机构职责定位所面临的挑战，不仅是发展前沿网监技术一个方面，还包括：如何支持机构改革后不同监管业务的网监工作；如何创新监管研究机制以支持高质量的工作决策和工作指导；如何创新立规研究机制以及时规范与保护一线网监工作；如何实现对网络严重违法经营行为的全网遏制和社会共治；如何保障在线电子数据取证的法律效力等。

被誉为“定位之父”的杰克·特劳特，在其影响深远的名作《定位》和《新定位》中，深刻而精妙地揭示了定位的多元性、多维性、持续性和创造性。其原理对于应对网监机构职责所面临的一系列挑战，仍具有重要的借鉴意义。战胜挑战的根本方法唯有创新与发展，如果不能通过管理理念创新、监管方法创新、管理机制创新和队伍建设创新，以实现网监工作的持续发展，那么，网监机构的设立与定位将长期承受严峻的考验。

陈建平 国家电子商务示范城市专家委员会成员

作者：陈建平

制作单位：中国工商出版社 数字出版部

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